從十九大報告看新時代政府融資平臺的轉(zhuǎn)型之路

來源：PPP知乎  江蘇現(xiàn)代咨詢  2017-11-10

2017年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會在北京隆重召開。習(xí)近平總書記代表第十八屆中央委員會向大會作了題為《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。這份報告對如何促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是建設(shè)新時代中國特色社會主義描繪了一幅精彩的藍圖。結(jié)合筆者長期從事中國城建投融資行業(yè)的咨詢和研究經(jīng)歷認為，在新時代地方政府投融資平臺同樣面臨難得的發(fā)展機遇，我們應(yīng)深入理解“五位一體”的總體布局，以新的發(fā)展理念和新的思維方式，加快推動地方政府投融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型，以迎接新的未來。

一、 新時代為融資平臺轉(zhuǎn)型提供了

新機遇

十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。報告重點從三個時段描述了新時代的階段劃分和目標(biāo)任務(wù)，就是“從現(xiàn)在到二〇二〇年”的全面建成小康社會決勝期；“從二〇二〇年到二〇三五年”的基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化時期；“從二〇三五年到本世紀(jì)中葉”的建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國時期。報告還指出，當(dāng)前，我們正處于全面建成小康社會決勝期，社會主要矛盾非常明顯，就是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。無論在一個地區(qū)的城鄉(xiāng)之間，還是從全國總體來看的地區(qū)之間，都還嚴(yán)重存在發(fā)展的不平衡和不充分的問題。因此，黨對新時代城鄉(xiāng)建設(shè)的要求就是各項建設(shè)要統(tǒng)籌推進，各項戰(zhàn)略要堅定實施，同時要“堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”。

黨中央提出的這些新使命和新要求，無疑對以地方社會經(jīng)濟發(fā)展為主要責(zé)任的政府投融資平臺，提供了非常難得的發(fā)展機會和轉(zhuǎn)型機遇。目的就是要在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前提下，有效解決平臺自身問題、防范自身風(fēng)險、加快職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型，適應(yīng)新時代要求。同時，政府融資平臺也應(yīng)盡快摒棄單純作為地方政府融資工具的傳統(tǒng)觀念，積極發(fā)揮其利用市場手段融通資金、盤活政府性資產(chǎn)資源、提供城市運營和社會公共服務(wù)、強化城市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)功能等作用，助推打造宜居宜業(yè)城市、特色小鎮(zhèn)和田園綜合體，為全面建成小康社會、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、融合發(fā)展貢獻自己的力量。

二、融資平臺轉(zhuǎn)型需要理念先行

創(chuàng)新驅(qū)動

為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中國夢，社會主義市場經(jīng)濟是我們必須堅持的改革方向。然而，在當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展階段，十九大報告準(zhǔn)確的定義為“已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期”?？倳浿赋?，需要貫徹新發(fā)展理念，“必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，著力加快建設(shè)實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，著力構(gòu)建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制，不斷增強我國經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力”。

近十年來，作為城市建設(shè)的主力軍和先鋒隊，地方政府投融資平臺在推進我國城鎮(zhèn)化過程中，做出了突出的貢獻。然而，在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長由高速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變過程中，對融資平臺而言，單純依賴過去的傳統(tǒng)手段已經(jīng)不適應(yīng)新時代的融資、建設(shè)和發(fā)展要求，這需要我們更加注重融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營能力，需要加速培育具有成長性、經(jīng)營性的核心業(yè)務(wù)和新興產(chǎn)業(yè)。融資平臺在未來轉(zhuǎn)型中需要時刻以十九大精神為總綱領(lǐng)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為導(dǎo)向，貫徹新發(fā)展理念，依靠創(chuàng)新驅(qū)動，緊緊把握時代脈搏，不斷調(diào)整轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，從構(gòu)建城市現(xiàn)代化經(jīng)濟體系上尋找新的突破口，并重點在拓展和延伸城市運營和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈上下功夫，朝著打造城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的方向努力，最終發(fā)揮好城市資源運作平臺和產(chǎn)業(yè)投資引領(lǐng)的作用。唯有如此，融資平臺才能在激烈的市場化競爭中立于不敗之地。

三、融資平臺轉(zhuǎn)型需與兩大改革

同步推進

十九大報告在國資國企改革方面提出“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。報告在投融資體制改革方面也強調(diào)提出“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”?？梢姡瑖Y國企改革和投融資體制改革依舊是完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制，特別是推動地方政府融資平臺發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。

自黨的十八大以來陸續(xù)出臺了“1+N”系列國資國企改革的相關(guān)文件和深化投融資體制改革相關(guān)文件，明確了我國國資國企改革和投融資體制改革的方向，并由總書記在十九大報告中再次提及。地方政府融資平臺作為區(qū)域范圍內(nèi)最重要的國企之一，既是地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的主體，也是國有資本和城市資源開發(fā)、投資和運營的主體。融資平臺的轉(zhuǎn)型既關(guān)系到地方國有企業(yè)改革和投融資體制改革的成敗，也關(guān)系到地方國有資本和城市資源的利用和經(jīng)營效益，在新時期融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型中迫切需要與這兩大改革任務(wù)同步推進。一方面，融資平臺應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢，按照國有企業(yè)改革的方向和要求，以打造地方性國有資本投資和運營公司為發(fā)力點，整合資源、優(yōu)化布局、提高運營效率，不斷實現(xiàn)做強、做優(yōu)、做大；另一方面，融資平臺還需要準(zhǔn)確把握未來政府投融資體制改革的大方向和主基調(diào)，深入理解投融資體制改革的精髓，從優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)、服務(wù)實體產(chǎn)業(yè)、防范金融風(fēng)險等方面，精準(zhǔn)出擊和提前布局，使改革成為促進自我轉(zhuǎn)型和發(fā)展的新動力。

四、融資平臺轉(zhuǎn)型需要頂層

設(shè)計戰(zhàn)略重構(gòu)

作為全面深化改革的重要內(nèi)容，十九大報告對財稅體制、預(yù)算制度、金融體制等全方位作出了部署，提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，“深化金融體制改革，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展”。

通過十九大報告可以看出，地方投資結(jié)構(gòu)將進一步優(yōu)化，地方的財權(quán)事權(quán)將進一步明晰，地方稅制將進一步完善，金融監(jiān)管也將進一步加強。這對規(guī)范地方政府的投資行為和融資平臺運作，甚至遏制地方政府的投資沖動，無疑傳來了積極的信號。

眾所周知，融資平臺是地方政府在財權(quán)事權(quán)不匹配的情況下帶來的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)與中國特色的投融資體制和財稅體制有著密不可分的關(guān)系。自國發(fā)【2010】19號文發(fā)布以來，針對融資平臺融資和運作的行為，規(guī)范和監(jiān)管的一系列政策不斷加碼，然而由于長期存在的政府投資資金缺口、地方投資沖動和干部考核任用機制等諸多原因，使融資平臺在一輪又一輪的調(diào)控中，積累的問題特別是部分地區(qū)融資平臺公司存量的政府性債務(wù)問題，愈發(fā)嚴(yán)重。長期以來難以去除的癥結(jié)，將從根本上逐步得到緩解和化解?？梢钥闯觯@將大大減輕融資平臺長期以來超負荷的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資任務(wù)，有利于融資平臺輕裝上陣，專注于自身發(fā)展和經(jīng)營。因此，融資平臺要以此為契機，從頂層設(shè)計入手，建立一套適應(yīng)新時代發(fā)展需要、適應(yīng)地方政府性債務(wù)管理要求、適應(yīng)融資平臺長期健康發(fā)展的體制機制和發(fā)展戰(zhàn)略，并從職能定位、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展轉(zhuǎn)型、融資創(chuàng)新和資質(zhì)管理等多方面，進行發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、企業(yè)組織和管理體系等的重新構(gòu)建。

此外，報告還重點提出了“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”的要求。作為融資平臺而言，應(yīng)大膽利用發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的契機，積極參與到地方混合所有制改革的浪潮中，不斷探索出適合自身發(fā)展的混合所有制經(jīng)濟的領(lǐng)域和模式，實現(xiàn)企業(yè)的股權(quán)重構(gòu)和業(yè)務(wù)的跨越發(fā)展。

五、融資平臺轉(zhuǎn)型需要盤活

存量資產(chǎn)資源

在城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，十九大報告提出“加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”。融資平臺作為中國地方政府“天才般的創(chuàng)造”，不可否認在中國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了巨大的作用。當(dāng)我們經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化率達到一定程度以后，經(jīng)濟增速和城鎮(zhèn)化率提升逐步放緩。結(jié)合總書記在十九大報告中的內(nèi)容，水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)仍將是未來基建投資的主要方向。特別需要強調(diào)的是，針對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等落后地區(qū)，融資平臺的融資和建設(shè)任務(wù)仍然十分繁重。對于發(fā)展較為領(lǐng)先的地區(qū)，智能化、信息化相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將值得關(guān)注。

當(dāng)前，城市大融資、大建設(shè)、大發(fā)展已成為過去。即將到來的是規(guī)范化、高質(zhì)量的城市建設(shè)和發(fā)展。因此，結(jié)合國務(wù)院提出的“三去一降一補”的號召，盤活地方國有存量資產(chǎn)，充分開發(fā)和利用好城市資源，是未來整個國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容，更是地方政府推進融資平臺轉(zhuǎn)型必不可少的工作。融資平臺作為地方政府國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的主體之一，掌握著地方大量的國有資產(chǎn)和城市資源，融資平臺要想成功轉(zhuǎn)型，積極探索出地方國有資產(chǎn)資源盤活的新出路，確保國有資產(chǎn)資源保值增值，也是一項必不可少的重要任務(wù)。

六、融資平臺轉(zhuǎn)型需要優(yōu)化

投資調(diào)整布局

十九大報告指出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”，“推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，“推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，“著力解決突出環(huán)境問題”。

通過十九大報告可以看出，為了全面建成小康社會和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國，就要在推動涉農(nóng)、文旅、醫(yī)療養(yǎng)老、環(huán)境治理等關(guān)系人民福祉的產(chǎn)業(yè)上大有作為。通過發(fā)揮這類產(chǎn)業(yè)廣泛的社會效益，進而有效解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，讓社會主義現(xiàn)代化的豐碩成果惠及到每個人。這正好跟融資平臺兼具社會效益和經(jīng)濟效益的根本屬性不謀而合。

雖然涉農(nóng)、文旅、醫(yī)療養(yǎng)老、環(huán)境治理等產(chǎn)業(yè)外部性較高，大多投資回報周期較長，但這當(dāng)中不乏優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)質(zhì)項目，地方政府融資平臺一旦介入，通過有效運營不僅能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)項目的經(jīng)濟價值，同時也能夠為融資平臺服務(wù)地方社會經(jīng)濟的政企健康發(fā)展，帶來很大的促進作用。所以，在新時代，為了順應(yīng)國家“五位一體”的戰(zhàn)略布局，融資平臺公司就應(yīng)積極按照國家的政策導(dǎo)向，通過政府性項目的投資優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)布局，加強科學(xué)管理和市場化運營，積極探索適合自身能力和優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，進行投資和經(jīng)營。一方面為自身發(fā)展創(chuàng)造效益，另外一方面也給社會創(chuàng)造價值。

總之，地方政府融資平臺作為我國歷史進程中的一個特殊產(chǎn)物，面對新時代的發(fā)展要求，我們看到，它的使命才剛剛開始,還遠未結(jié)束。融資平臺的轉(zhuǎn)型之路，依然任重道遠。